Le Gabon devrait-il s’inquiéter de son l’après-pétrole? Pas vraiment, suggère un document de référence préparé pour la consultation annuelle du Fonds monétaire international (FMI) avec le Gabon. L’ajustement n’est jamais facile. Les vieilles habitudes sont difficiles à rompre et il faudra plusieurs années pour parvenir à une situation budgétaire viable. Raison de plus, selon le document, de planifier à l’avance. Plus tôt le pays mettra en œuvre l’ajustement budgétaire, mieux il s’en sortira à long terme.
Pour les économies productrices de pétrole, les revenus pétroliers importants (mais épuisables) créent souvent l’illusion que les contraintes budgétaires contraignantes ont disparu. L’abondance des ressources publiques génère inévitablement des pressions politiques pour que les pays dépensent une part plus importante de leurs revenus courants que celle qui pourrait être maintenue au-delà de la période de production pétrolière. En outre, des dépenses excessives créent des dépendances et des intérêts particuliers.
C’est ce solde non pétrolier qui offre la mesure cruciale de la quantité de revenus pétroliers injectés dans l’économie et de ce qui devra être fait pour contenir les dépenses lorsque les revenus pétroliers diminueront.
Comment les décideurs politiques peuvent-ils évaluer leurs besoins à long terme ? Il est utile de disposer d’un point de référence pour juger la politique budgétaire actuelle. Le Gabon affiche aujourd’hui d’importants excédents budgétaires globaux, mais l’indicateur budgétaire clé – le solde budgétaire hors pétrole – affiche un déficit important. Et c’est ce solde hors pétrole qui offre la mesure cruciale du montant des recettes pétrolières injectées dans l’économie et des mesures à prendre pour contenir les dépenses lorsque les recettes pétrolières diminueront.
Les considérations politico-économiques plaident en faveur de la définition d’un ancrage budgétaire clair qui permette au pouvoir législatif et aux électeurs de faire la distinction entre les politiques budgétaires saines et tournées vers l’avenir et celles qui ne répondent qu’aux besoins immédiats. L’idéal serait bien sûr d’établir un tel cadre dès le début de la production pétrolière, avant que les habitudes ne soient prises. Mais même les pays exportateurs de pétrole matures ont beaucoup à gagner à poursuivre un ajustement budgétaire volontaire et progressif qui vise à atteindre un déficit soutenable et à préserver la richesse nationale pour les générations futures.
Fixer l’ancrage budgétaire
Les modèles existants basés sur l’hypothèse du revenu permanent permettent certes d’estimer des objectifs à long terme appropriés, mais ils font généralement abstraction des coûts politiques à court terme associés à l’ajustement vers ce niveau. Une consolidation brutale et ponctuelle suivie d’une trajectoire de dépenses constante (égale à la valeur de rente attendue de la richesse pétrolière et des recettes non pétrolières) constitue la recommandation politique canonique.
La réalité politique empêche souvent une approche aussi radicale. Il semble plus raisonnable de reconnaître que les habitudes sont effectivement difficiles à briser (c’est-à-dire que les consommateurs s’habituent à un niveau donné de consommation, y compris de biens publics). Un ajustement qui intègre les habitudes peut aider à soulager les souffrances des consommateurs et à accroître l’acceptabilité politique de la réforme nécessaire.
Pour le Gabon, les services du FMI ont utilisé un modèle quantitatif qui simule le déficit budgétaire hors pétrole qui peut être maintenu même après l’épuisement des recettes pétrolières du pays et décrit la trajectoire d’ajustement optimale vers ce niveau. Conformément à la littérature, cette trajectoire est définie comme celle que choisirait un planificateur social. Le modèle contient également des taux d’intérêt différentiels sur la dette souveraine et les actifs financiers, ce qui introduit un réalisme supplémentaire dans l’analyse de la politique budgétaire optimale et de la gestion de la dette.
Implications politiques
Quels conseils les décideurs peuvent-ils tirer de cet exercice ? Trois conclusions principales se dégagent. Premièrement, la politique budgétaire actuelle du Gabon ne peut être maintenue. Le déficit budgétaire hors pétrole, estimé à environ 5 % du PIB hors pétrole, est bien inférieur au niveau de 12 % enregistré en 2005. Les autorités devront resserrer leur politique budgétaire pour lisser les dépenses publiques au fil du temps.
Deuxièmement, il convient d’étaler l’essentiel de l’ajustement sur trois à cinq ans, en tenant compte des habitudes de consommation. Cette recommandation diffère de la correction brutale prescrite par les modèles de revenu permanent. Bien que la vitesse de l’ajustement influe sur la situation budgétaire à long terme, cet arbitrage est relativement faible si l’ajustement intervient à moyen terme.
Enfin, il serait souhaitable que le gouvernement rembourse le plus rapidement possible ses dettes intérieures et extérieures onéreuses. L’écart de taux d’intérêt entre la dette souveraine et les actifs financiers plaide en faveur d’un ajustement budgétaire anticipé, ce qui accroîtrait le déficit budgétaire durablement soutenable. De plus, les questions non résolues concernant la rémunération des réserves budgétaires dans la zone CEMC, ainsi que l’incertitude concernant les conditions économiques futures, donnent aux décideurs politiques des motifs de précaution pour mettre en balance les considérations politiques en faveur d’un ajustement progressif et les arguments économiques en faveur d’une accélération de l’ajustement budgétaire et du transfert d’une plus grande partie de la richesse pétrolière aux générations futures. Par exemple, un retour des prix réels du pétrole à la moyenne de 2000-2005 de 30 dollars le baril de pétrole réduirait le déficit durablement soutenable à 3¾ pour cent du PIB non pétrolier. Un ajustement proactif…devrait s’accompagner d’améliorations de la qualité des dépenses publiques afin de favoriser l’investissement privé.
Un choix pour l’avenir
À ce stade critique de l’histoire du Gabon, les prix du pétrole sont élevés et les autorités doivent choisir entre un ajustement volontaire et progressif de la politique budgétaire vers une orientation durablement viable ou la poursuite des politiques actuelles jusqu’à ce que la baisse de la production pétrolière (ou une chute inattendue des prix) impose une contraction rapide et importante. Si le Gabon choisit de poursuivre un ajustement proactif, ce processus devrait s’accompagner d’améliorations de la qualité des dépenses publiques afin de favoriser l’investissement privé. Une meilleure gestion des finances publiques contribuerait à compenser les coûts des ajustements budgétaires tout en garantissant que les dépenses publiques (y compris les investissements) peuvent générer une croissance adéquate et des retombées sociales et contribuer à atteindre les objectifs de développement socioéconomique du Gabon. Les segments les plus défavorisés du pays, en particulier, devraient bénéficier de ces mesures.
