Dans son deuxième bulletin économique parue au début de la seconde moitié de l’année en cours, la Banque des Etats de l’Afrique centrale vient de décliner les leviers à activer par les Etats, pour améliorer l’environnement des Partenariats – public – privé (PPP), en Afrique centrale.
Selon l’institution financière sous-régionale, les Etats de la sous-région devraient activer les quatre leviers dont ils disposent pour améliorer l’environnement des PPP et favoriser l’environnement de leur implémentation.
Il s’agit en premier d’assoir la planification de la méthodologie du recours aux solutions en PPP pour développer les infrastructures en formulant des procédures claires. Ensuite, de s’assurer que le cadre réglementaire et le code des marchés publiques national est compatible à la mise en œuvre des PPP ; de s’assurer que les institutions publiques partie-prenantes soient capables d’accueillir l’implémentation du programme PPP et enfin de s’assurer de la disponibilité des ressources financières pour assurer la préparation des projets en PPP, en les rendant attractifs pour les partenaires privés potentiels.
Planification
Pour ce qui est de ce levier, il s’agit de fixer les objectifs et d’avoir une vision à long terme du gouvernement relativement aux infrastructures dont les objectifs recherchés, les secteurs ciblés, les types de PPP appropriés et la définition de la stratégie d’implémentation à adopter.
Dans la planification, une procédure relative aux PPP peut être alors définie, ou encore une loi dédiée aux PPP. En effet une loi consacrée aux PPP peut rassurer les partenaires privés du haut soutien des autorités publiques. Un tel soutien est hautement salutaire au vu de la nature sensible des projets PPP et constitue son premier facteur de succès.
La taille des investissements généralement requis dans les PPP requiert un cadre légal robuste et stable et une certaine cohésion au sein des différentes entités publiques impliquées dans le projet. La préparation des projets nécessite par ailleurs une certaine aptitude des agents publics, car les PPP ne constituent pas qu’une solution aux projets non éligibles à la commande publique traditionnelle, ce qui par ailleurs condamnerait les PPP à un échec.
Instauration d’un environnement pro-PPP
Pour séduire des investisseurs, le cadre règlementaire doit être ajusté pour favoriser l’investissement privé. L’environnement légal doit être clair et définir clairement qui approuve les projets sous format PPP et qui signe par conséquent les contrats PPP, et quels sont les secteurs autorisés accueillir des investissements privés, l’existence ou pas de limites aux investissements tel que le transport ou l’énergie tandis que d’autres l’autorisent dans tous les secteurs incluant la santé et l’éducation.
Si le cadre légal applicable aux PPP n’est pas suffisamment spécifique, les contrats PPP pourraient être fragilisés par le droit commun et l’une des parties aux PPP désirant résilier le contrat PPP pourrait alors invoquer des dispositions légales générales pour arriver à ses fins. Il pourrait par exemple pour un nouveau gouvernement envisager de dénoncer et résilier un contrat accordé par le gouvernement précédant s’il désapprouve l’approche retenue.
En outre il est également important de se pencher sur les codes des marchés publics afin de s’assurer de leur compatibilité avec la mise en œuvre des PPP. Les PPP exigent des conditions de marché public qui soient transparentes, justes et concurrentiels lors du processus de sélection. Le secteur privé se gardera généralement de compétir dans un processus de sélection qui leur parait biaisé, et les gouvernements n’obtiendront pas un résultat optimisé s’il n’y a pas suffisamment de concurrence. Un ajustement du code des marchés public pourrait alors être nécessaire dans cette perspective.
Par ailleurs, l’accord sur les mécanismes de résolution des disputes constitue également un point crucial dans le dispositif réglementaire des PPP, car les PPP sont des contrats de longue durée, et il convient de déterminer les voies rapides de résolution des différends pouvant survenir au cours d’une très longue relation contractuelle. La partie privée étant la plus exposée, il lui revient de trouver des mécanismes lui garantissant ses droits et protégeant ses investissements. A cet effet l’arbitrage est généralement privilégié aux tribunaux, perçu comme plus rapide et de loin plus indépendant des interférences politiques.
Organisation institutionnelle
Une allocation claire des responsabilités dans le cadre de la politique des PPP est cruciale pour la réussite des projets, tout au moins durant les phases de préparation. Qui approuve quoi et quand ? Qui est en charge de promouvoir les solutions en PPP ? Qui sera en charge du contrôle pendant la phase d’implémentation du projet PPP ? Les gouvernements doivent également disposer de capacités pour implémenter les PPP ou tout au moins avoir la possibilité d’accéder à cette forme d’expertise. C’est à cet effet que certains gouvernements ont mis sur pied des unités PPP afin d’apporter cette assistance technique.
Les fonctions confiées à ces unités peuvent se résumer en trois principales missions :
– La supervision : les unités PPP peuvent se voir confier la mission d’évaluer les projets PPP afin d’attester de leur éligibilité à ce format de commande publique. Pour conduire efficacement cette mission, l’unité PPP se doit d’intervenir dans le processus de sélection et d’apporter un avis au comité de sélection précisément post l’étude de faisabilité et préalablement à la production des documents d’appel à soumission, ainsi que préalablement à la signature du contrat PPP. L’unité peut également se voir confier un rôle de supervision, notamment de s’assurer que la mise en œuvre du projet PPP atteint ses objectifs ;
– La facilitation : les unités PPP peuvent apporter un support technique aux entités publiques contractant des PPP afin de les aider à identifier les opportunités de PPP notamment dans la rédaction des cahiers de charge. Ces organismes experts peuvent également jouer un rôle de coordination au sein des entités publiques impliqués dans un projet PPP (ministère en charge de l’économie, Ministère en charge du Plan, Ministère en charge du Cadastre, Ministère en charge des Finances, Ministère en charge de l’Environnement, Ministère en charge de la Justice) ;
– Les unités PPP permettent également de faciliter les PPP en standardisant les procédures et en préparant les documents de soumissions et des modèles de contrats, réduisant ainsi les coûts de transaction;
– La promotion : les unités PPP identifient les projets pouvant être admis en PPP, et qui pourraient être proposés aux investisseurs. Ces propositions peuvent se faire à travers des prospectus, ou encore des plateformes en ligne. Les unités PPP peuvent également servir de point d’entrée pour les investisseurs désirant se renseigner au sujet des projets disponibles dans le pays, et de pouvoir par ce biais être en position de faire la promotion des PPP.
Par ailleurs, ces ‘’organismes expert’’ peuvent constituer des acteurs dans le renforcement des capacités des administrations publiques en vue de développer leur compréhension des programmes de PPP, car la gestion de la perception des PPP par les administrations est essentielle dans la réussite des programmes PPP, autrement ces programmes pourraient faire face à des formes d’opposition intra-administration.
Assistance financière
L’un des principaux critères de réussite des projets PPP porte sur un mécanisme d’assistance financière de la partie publique. Pour développer un programme PPP, il est indispensable de disposer de ressources financières, premièrement aux fins de la préparation des projets. Certains pays ont à cet effet mis en œuvre des programmes de développement de projets.
Ces programmes mettent en œuvre des recrutements de consultants en vue d’accéder à des expertises non disponibles au sein des administrations. Ces consultants peuvent être un conseiller juridique recruté pour rédiger le contrat PPP, un conseiller financier recruté pour évaluer les propositions financières faites par les soumissionnaires à un projet PPP, un conseiller technique recruté pour développer les spécificités d’un projet, un environnementaliste etc.
En mettant en œuvre de tels programmes dédiés, les gouvernements s’assurent que les ressources nécessaires peuvent être rapidement mobilisées et ne dépendent pas du cycle budgétaire annuel. Selon la BEAC, ces mécanismes peuvent devenir revolving, afin d’assurer leur reconstitution en temps voulu. A cet effet, et dans certains pays, les coûts de développement de projet peuvent être supportés par l’adjudicataire du projet.
Une expertise supplémentaire peut alors être sollicitée pour apprécier la soutenabilité et la profitabilité financière du projet. Des exonérations fiscalo-douanières peuvent alors être accordées dans cette perspective, ou encore des garanties apportées afin de couvrir des risques que le partenaire privé ne serait pas disposé à supporter.
Le partenaire public peut également décider de prendre en charge le financement partiel du projet pour couvrir ce qui est appelé « viability gap funding », qui traduit techniquement l’écart d’investissement à couvrir pour atteindre le seuil de rentabilité exigé du partenaire privé.
Dans le cas par exemple d’une ligne de chemin de fer, la rentabilité socio-économique exigé du côté public peut inclure une réduction du temps des trajets, une réduction des tarifs par passager, et même une plus faible pollution. Ces gains socio-économiques constituent des couts économiques additionnels qui rendent le projet soutenable pour la personne publique.
Le projet pourrait alors ne pas être financièrement rentable du fait de l’insuffisance de revenus générés par le projet (tarifs usagers faibles) pour couvrir les charges supportées. Le mécanisme du viability gap funding permet donc de couvrir l’écart de financement nécessaire pour rendre le projet financièrement rentable.
Selon la BEAC, les effets de la croissance des investissements sur la capacité productive demeurent négligeables dans la zone CEMAC. Il n’est pas irrationnel d’envisager que cette inefficacité ne soit pas inhérente à l’organisation et au fonctionnement des administrations qui ont du mal à optimiser l’allocation des ressources.
Par ailleurs, il convient de constater que l’application du modèle de concession en Afrique Centrale a été globalement satisfaisante pendant près de 10 ans. Néanmoins, aujourd’hui le modèle doit s’adapter aux circonstances de la réalité de la zone CEMAC et aux exigences des entités financières. Le système de concession actuel présente des imperfections qu’il faut résoudre pour continuer à attirer le capital privé et de développer des concessions d’infrastructure dans l´avenir.
C’est la raison pour laquelle, estime la BEAC, qu’il est essentiel de le modifier afin de parvenir à un cadre réglementaire clair et transparent, qui doit être permanent et homogène. Dans le cas contraire on peut courir le risque de cessation de l’exécution de projets d’infrastructures comme il en est le cas pour de nombreux projets ayant été admis sous le régime des contrats de partenariat notamment au Cameroun et au Congo.
Avec la BEAC
